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许多学者基于功能主义的立场，如以充分权利救济保障等角度主张放宽程序行为纳入受案范围。

相比以法就宪的合宪性解释，以宪就法的合宪性解释应受到更为严格的控制。这说明我国宪法文本明确区分了宪法和法律，当法律的概念被单独使用时，其意指狭义的法律而非广义的法律。

但是，如果宪法其他条款规定了包括法院在内的其他机关具有合宪性审查权，那么其与《宪法》62条第2项和第67条第1项的规定并不冲突。第二阶段是一个典型的法律适用过程，遵循法律适用的三段论逻辑。[16]黄卉：《合宪性解释及其理论检讨》，《中国法学》2014年第1期，第295-300页。需要追问的是，合宪性解释运用中的审判权与一般意义上的审判权有何不同？合宪性解释是否体现了法院行使某种特殊职权，承载了有别于未曾运用合宪性解释方法裁判案件的特殊功能？答案是肯定的。[10]这是各种合宪性解释界定产生分歧的根本原因。

这是一个涉及法院合宪性审查权的权限范围问题，其与法院是否具有合宪性审查权是两个不同层面的问题，二者不能混为一谈。[38]另一方面，全国人大及其常委会享有有别于其他国家机关的特殊合宪性审查权能。党的领导对央地关系的意义首先体现为全面统领功能。

根据《宪法》第67条和第89条，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的决议，国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。其二，基于党内科层制，中央经由各级党委影响人事决策，即便不属于中管序列的地方国家机构工作人员，也处于所在地方国家机关党委（组）的管理范围中，最终仍可以统一至中央的统一领导而地方人大常委会主任在本级党委中同时任职的惯例也可传递上级党委的人事安排意图。即便是作为中央的重要内涵但却游离于《宪法》第三章文本之外的中共中央和全国政协，同样能够通过全国人大实现相关权力的实施。侧重引导时，则既可体现为以人大系统为代表的指导关系，也可体现为以法院系统为代表的监督关系。

总路线和重大政策一旦确定，各地方政府就要坚决贯彻执行，不能‘各吹各的号，各唱各的调，这是由单一制的基本特征决定的。一是党的领导：在序言中以三段篇幅，从逻辑上全面覆盖党的领导的昨天、今天和明天。

（三）形成要素：人民代表大会制度 根据《宪法》第2条第2款，无论是中央职权抑或地方职权，均由本级人大行使。第一，中央的统一领导既是前提，又是规则。可见，我国作为典型的单一制国家，相关单一制特征在规范上集中体现为《宪法》第3条第4款的在中央的统一领导下。回归《宪法》第3条第4款的语境，中央的统一领导与集中以及地方的主动性、积极性与民主之间分别存在对应关系。

除领导和管理外，该条尚有（统一）领导和管理两种表述，这三种表述也就形成了横向比较空间。（二）统一领导的宪法脉络 统一领导初见于《共同纲领》第33条，但仅限于经济部门的场域。但第89条第3项规定国务院领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，并不属于各部委和地方国家行政机关的职权范围。相关事权在中央与地方间配置的具体方案、配置的方式和路径、配置结果的落实以及配置争议解决等权力，均由中央持有。

七八宪法在一定程度上又恢复了五四宪法的体系特征：第11条第2款确立了中央的统一领导的宏观原则，明确其作为发挥中央和地方两个积极性的前提要素而非并列元素的规范属性。第2条既明确中国共产党的领导核心身份，又强调中国共产党作为工人阶级领导国家的媒介身份。

《中国共产党章程》第10条第1项规定：下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。第37条第4款规定国务院对地方各级革命委员会的统一领导。

具体到央地关系论域中，分散的各级地方的权力配置可视作头绪，对标地方的主动性、积极性。但基于特殊的时代背景，七八宪法并未恢复五四宪法中最高人民检察院对地方各级检察院的统一领导的规定。如，上世纪90年代初推进分税制改革，负责实际落实的时任国务院副总理朱镕基一个省一个省去谈，结果自己掉了2.5公斤的肉，这意味着中央统一领导和宏观调控能力的削弱——中央只占（税收的）28%，经济改革后，富了一些省份，穷了中央，即中央终局性财政事权的事实减损。而最后分税制改革得以成功，仍应归为中央的统一领导权威的基础性保障。就落实机制而言，主要路径有二。2018年修宪充实第1条第2款，再次将党的领导地位的规定写入正文。

统原意为纪，即丝头，具有整合所有丝线的头以便于梳理之意。其一，根据第15条，地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会保障国防法律规范的实施。

有机协同说明无论中央或地方，在行使职权的过程中均有相向而动即互相集中的需求和必要，只是在单一制背景下，地方向中央集中更具根本性。总之，中央要‘集那些至关重要之大权……要‘放那些能让地方发挥自主权之小权（让地方在这些事项上自治，中央原则上不再直接过问，只是行使监督权）。

第13、15、16条分别确认中国共产党对国家、武装力量和全国人大的领导。五四宪法初步实现了体系化规制，包括：第49条第3项国务院对各部委的统一领导，第4项国务院对地方各级行政机关的统一领导。

例如，作为新时代我国央地事权改革核心指导性文件的国发［2016］49号文明确：要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。该文学术价值不言而喻，但有三方面问题尚可反思：一是未能始终恪守宪法释义学的立场，对规范文本的解剖麻雀仍可加强。这类功能如何实现？民主集中制首先作为党内组织原则，具有少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央三重内涵，其外化至央地关系场域同样适用——下级服从上级暗合中央的统一领导，少数服从多数是作为央地关系形成要素的人大制度的基本决策机制，全党服从中央则隐含了党的领导对央地关系调整给予科层化保障的可能性。《宪法》第4条第3款规定各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，港澳基本法亦分别在第1条申明特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。

一是《中国人民政治协商会议章程》第3条第4款规定：通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。第5条第2款（《立法法》第4条）还将维护社会主义法制的统一和尊严作为基本原则予以确立。

可见，以一统为大的价值取向同单一制国家组织结构形式的内涵之间具有天然、深度的契合性。（三）核心环节之一：统一领导的人事表达 邓小平曾言：不能否定权威，该集中的要集中……对于不听中央、国务院的话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调人换头头。

《宪法》第3条第4款在中央的统一领导和发挥地方的主动性、积极性之间构建了互相形塑的逻辑：中央的统一领导是前提，地方的积极性和主动性是中央统一指导下的发挥，中央与地方关系不是并列的关系，而是中央的统一领导居主要地位。第四，中央配置事权的全局性和终局性。

较之七八宪法，现行宪法将指导思想从正文回归序言，更加契合李鹏所谓宪法序言最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志的基本规律。地方政府对中央决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以向上级组织直至中央提出，但不得公开发表同中央决定相反的意见。根据1982年《关于宪法修改草案规定设立中央军事委员会的通知》，国务院仍设立国防部，主管除国防工业生产以外的国防建设，包括国防预算、经费、编制、装备、补给、训练和军事制度建设等军政工作。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出：武装力量的建设，还是归国务院管。

人事控制在现行制度中的体现：一是根据级别原则，中央对于副省级以上领导干部（即中管干部）的直接领导。第14条首次强调了马克思主义、列宁主义、毛泽东思想的思想领导。

由前所述，中央的统一领导无论作为前提抑或规则，都属于央地国家机构职权划分制度的组成部分，但又在某种意义上超脱职权划分的具体过程，升华为这一过程的外部保障。（一）前提环节：统一领导的思想指引 五四宪法在起草过程中曾触及指导思想问题，但由于毛泽东本人将毛泽东思想与个人崇拜关联，五四宪法最终同指导思想条款擦肩而过。

其四，根据第32条，地方各级政府应当支持承担国防科研生产任务的企业事业单位。（二）基础环节：宪法、法律和行政法规的统一实施 根据《宪法》第62条、第67条和第89条，制定、修改宪法、法律和行政法规均属中央职权，是中央统一领导的意图呈现、规则设置、路径方式、实施保障等的重要手段，而要求宪法和法律在全国范围内的统一实施就成为中央的统一领导制度实现的基础环节。

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